مجلس با محدودیت‌های فراتر از قانون اساسی مواجه است

دکتر حسن سبحانی، نماینده دوره های پنجم، ششم و هفتم مجلس شورای اسلامی و استاد تمام دانشگاه تهران در نشست موسسه دین و اقتصاد که عصر پنجشنبه با حضور دکتر فرشاد مومنی، مدیر موسسه دین و اقتصاد برگزار شد با موضوع «جایگاه و نقش قوه مقننه در اقتصاد ایران» به سخنرانی پرداخت.

وی با بیان این پرسش که «مجلس ایران چه شرایطی را دارد و چه شرایطی را می تواند داشته باشد؟»، اظهار کرد: مجلس در این روزگار با محدودیت هایی فراتر از قانون اساسی مواجه شده است. محدودیت هایی در مقابل افرادی که می خواهند وظایف قانونی خود را در راستای توسعه انجام دهند، ایجاد شده است که می توان ادعا کرد این محدودیت ها به شکل محدودیت های ذاتی مجلس درآمده است که سبب کاهش انگیزه حضور در مجلس می شود.

سبحانی درباره وضعیت مصوبه های مجلس توضیح داد: مصوبه های مجلس علاوه بر ضرورت عدم مغایرت با شرع وعدم مغایرت با قانون اساسی، در حال حاضر با ملاک های دیگری نیز سنجیده می شود که در قانون اساسی بیان نشده است. اخیرا نیز به جای عدم مغایرت با ملاک های دیگر، لزوم مطابقت با ملاک های دیگر مطرح شده است. لذا قانون گذاری تا حدودی با محدودیت های قابل اعتنا مواجه است اما اهمیت نهاد قانون گذاری به اندازه ای زیاد است که امیدوار باشیم که اقدامات مثبتی با وجود محدودیت ها انجام شود.

سبحانی افزود: امروزه اقدامات مثبت از جنس تلاش برای کارهای ایجابی کمتر از جنس تلاش برای کارهای سلبی است. به این معنا که ممکن است کوشش و تلاش برای به وجود آوردن یک مقوله ای در قانون گذاری کمتر از تلاش برای مانع شدن از مصوبات تخریبی اهمیت داشته باشد. به عبارت دیگر ارزیابی فعالیت ها و اقدامات نمایندگان و مجلس شورای اسلامی به دو شکل انجام می شود. نخست اینکه آن ها تا چه اندازه قانون گذاری های مفید انجام داده اند؟ و دیگر اینکه آن ها به چه میزان مانع مصوبات تخریبی شده اند. روزگار کنونی مورد دوم را پر اهمیت تر کرده است.

وی افزود: لذا اگر در مجالسی که تشکیل می شود جمعی پیدا نشود که فعالیت ایجابی انجام دهند، فریادهایی که تا حدودی مانع از مصوبات مخرب شود، رسالت تلقی می شود. در سال ۱۳۵۱ در کتاب پرویز خرسند به نام «مرثیه ای که ناسروده ماند» جمله ای خواندم که در این سال ها بسیار از آن استفاده کرده ام. این جمله که «ما آنقدر در تاریکی دست و پا زده ایم که پرتو نیمه مرده شمعی را خورشید می انگاریم» در آن روزگار معنای بسیاری داشت اما اکنون نیز در بخش هایی آنقدر گرفتاری وجود دارد که تک صدا و تک اقدامی می تواند خیلی بیش از آنچه که ارزش دارد، جلوه کند.

استاد دانشگاه تهران به بررسی اصل ۸۴ و ۸۶ قانون اساسی پرداخت و اظهار کرد: در اصل ۸۴ گفته شده است که هر نماینده ای در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد درباره تمام مسائل داخل و خارج کشور اظهار نظر کند. مذاکرات مجلس خبرگان در خصوص این اصل عمدتا درباره این مساله است که نماینده شهر و منطقه، نماینده تمام مردم کشور است و نماینده در برابر تمام ملت مسئولیت دارد. به این معنا که مقیاس نمایندگی را از حوزه های انتخابی کوچک به تراز ملی ارتقاع می دهیم. اصل ۸۶ نمایندگان را در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی کاملا آزاد دانسته است و نماینده به دلیل رأی و نظر خود در مجلس یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود مطرح می کنند، توقیف نمی شود. این دو اصل به معنای مسئولیت در برابر ملت و مساله مصونیت به دلیل ایفای آن مسئولیت است. این دو اصل از اصول درخشان قانون اساسی محسوب می شوند.

وی افزود: در مواردی در اجرا، به خصوص اصل ۸۶ در عرصه سیاست مشکلاتی برای نمایندگان ایجاد شده است اما این اصول به آن معنا نیز است که نمایندگان به غیر از عرصه های سیاسی در مسائل اقتصادی، اجتماعی و موارد دیگر نیز می توانند اظهار نظر کنند و باید بایسته ترین نظرات را بدون ترس از مؤاخذه شدن، داشته باشند.

سبحانی با اشاره به اینکه «در مجلس هم مسئولیت بسیار وسیع است و هم آزادی عملی که در اختیار نماینده قرار داده شده بسیار گسترده است»، خاطر نشان کرد: دو اصل ۸۴ و ۸۶ نشان می دهند که افرادی که امکان این خدمت را پیدا می کنند، از منظر قانون اساسی واجد چه اختیار وسیعی در تئوری می شوند. قانون اساسی به منتخبان اجازه داده است که از وزرا و رئیس جمهور سوال کنند و آن ها را مورد استیضاح قرار دهند. همچنین پیش بینی ای به منظور منحل کردن مجلس در قانون اساسی وجود ندارد. بنابراین با وجود مسئولیت فراوان، قلمرو اختیارات وسیعی در اختیار نمایندگان قرا داده شده است.

وی ادامه داد: نمایندگان درباره تمامی امور می توانند اظهار نظر، قانون گذاری و بازخواست کنند. لذا هر اتفاقی که در این کشور رخ می دهد به شکل مستقیم یا غیر مستقیم به مجلس و نمایندگانش مرتبط می شود؛ حتی اگر دولتی ها عامل آن اقدام باشند و آن را اجرا کنند. چراکه نظارت در چگونگی آن اقدام به عهده نمایندگان است و آن ها توان مؤاخذه عملی به معنای برکناری حتی رئیس جمهور را در اختیار دارند. مساله این است که اکثر افرادای که در جناح های مختلف وارد مجلس شده اند، نتوانستند عظمت اختیارات و مسئولیت ها را متبلور کنند.

سبحانی متذکر شد: تجربه گذشته نشان می دهد که مساله اقتصاد و توسعه ایران در مجالس مختلف مساله مرتبط به دسته جات سیاسی نبوده است. به این معنا که گروه های طرف های متفاوت در ادواری که در مجلس بوده اند، مشابه عمل کرده اند. بنابراین حل مسائل اقتصادی با خوشبین بودن به رفتن جناح خاصی به مجلس میسر نیست. مساله اقتصاد تا کنون به بودن یا نبودن گروه سیاسی مشخصی در مجلس مرتبط نبوده است.

نماینده دوره های پنجم، ششم و هفتم مجلس شورای اسلامی به بیان نمونه هایی از تاثیر اختیارات و مسئولیت نمایندگان در اقتصاد کشور پرداخت و گفت: درباره قوانین عمده ای مانند لایحه بودجه و لایحه برنامه در مجلس اظهار نظر می شود. لایحه بودجه و لایحه برنامه معمولا به اشکال نادرستی به مجلس تحویل داده شده اند و به اشکال نادرست تری تصویب شده اند. اصل ۵۲ قانون اساسی تاکید کرده است که لایحه بودجه مطابق قانون تهیه شود و جهت بررسی و تصویب مطابق ضوابط در اختیار مجلس قرار گیرد. در این ۳۷ سال، قانونی مرتبط با اصل ۵۲ قانون اساسی نوشته نشده است. البته نکاتی در قانون محاسبات سال ۶۶ و قانون برنامه و بودجه سال ۵۱ درباره تهیه بودجه وجود دارد اما این نکات کاملا متناسب با تمام آنچه که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را تشکیل می دهد، نیست. بنابراین می توان ادعا کرد که قانون نحوه تنظیم بودجه نداریم. لذا دولت ها به هر شکلی که بودجه را تقدیم مجلس کرده اند، امری خلاف قانون انجام نداده اند و مجالس به هر شکلی در آن دخل و تصرف کرده باشند، اقدامی خلاف قانون انجام نداده اند. چرا که قانونی به منظور چنین اقداماتی وجود ندارد.

وی افرود: لایجه بودجه در عمل بستگی به این مساله دارد که چه افرادی در دولت حضور دارند تا منویات خودشان را در هر سال تحت عنوان لایحه بودجه به مجلس تقدیم کنند. در مجلس نیز عرف این است که افراد تلاش کنند به آنچه که دولت آورده است، بیافزایند. این نتیجه حاصل شده است که بودجه در مجلس بررسی و تصویب نمی شود. بودجه مجموعه ای از سیاست ها، درآمدها و هزینه ها است. درآمدهایی که پیش بینی می کنیم در سال آتی وصول شود و آن را به وزارت خانه ها و دستگاه هایی اختصاص دهیم که ماموریت قانونی گرفته اند. وزارت خانه هایی که در طی زمان قانونا موظف شده اند که اقداماتی را انجام دهند.

سبحانی درباره روند بودجه ریزی توضیح داد: در زمان بودجه باید میزان مشخصی از منابع را به مقدار مشخصی وظیفه اختصاص دهیم و مجلس این مساله را تصویب کند. تا ۹۰ درصد در مجالس ایران این اقدامات انجام نمی شود. آنچه که در مجلس ایران در زمان بودجه تصویب می شود تبصره ها یا بندهایی است که دولت و نمایندگان به ماده واحده ی بودجه اضافه می کنند. هنگامی که افرادی اختیار تصویب بودجه را دارند اما بودجه تصویب نمی کنند، سبب می شوند که بودجه نامصوب در جامعه اثرات نامطلوب خود را بر جای بگذارد.

این استاد دانشگاه ادامه داد: سالیان سال در بخش بودجه قوانین یک ساله ای تحت عنوان تبصره اضافه و تکرار شده است. افردی گفتند که به دلیل حجم زیاد تبصره ها بهتر است که آن ها را در کتابچه ای تنظیم کنیم و آن را به عنوان قانون دائمی در نظر گیریم. به این معنا که در سال های متوالی افراد بر حسب علایق خود چه در دولت و چه در مجلس چند خطی را به نام تبصره تصویب کرده و پس از مدتی آنها به شکل قانون و کتاب در نظر می گیرند. در حالی که هیچ هماهنگی و سازگاری میان این تبصره ها وجود نداشته است. به عنوان نمونه قانون دائمی تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از این دست از قوانین محسوب می شود. جالب است که به دلیل افزایش حجم تبصره ها، جلد دوم آن نیز به چاپ رسیده است.

سبحانی با اشاره به اینکه نمایندگان مجلس نسبت به گزارش تفریغ بودجه در مجلس بی اعتنا هستند، خاطر نشان کرد: بودجه به منظور بازنگری در اختیار دیوان محاسبات است تا مشخص شود آیا دستگاه های دولتی مطابق آنچه که باید خرج شود، خرج کرده اند؟ صحنه ارائه گزارش تفریغ دیوان محاسبات از بودجه ها در مجلس، از صحنه های بسیار غم انگیز است. انسان طبیعتا تمایل به بررسی آنچه که تصویب کرده است، دارد. لذا قاعدتا باید اشتیاق فراوانی به منظور بررسی عملکرد دستگاه های اجرایی وجود داشته باشد.اما به دلیل اینکه نمایندگان بودجه را تصویب نمی کنند، گویا به شکل ذاتی یا منطقی علاقه ای به پی گیری نتایج عملی ارقام نامصوب خود ندارند.

وی افزود: در یکی از مجالس آنقدر بی اعتنایی به استماع تفریغ بودجه زیاد بود که رئیس ناچار شد به منظور عدم انعکاس آن وضعیت توسط خبرنگاران گزارش را قطع کند و بگوید که خبرنگاران محترم عنایت داشته باشند که اگر نمایندگان سرشان پایین است و می نویسند، به دلیل این است که آنها در حال یادداشت برداری از گزارش تفریغ بودجه هستند. با این شیوه برخورد با بودجه نمی توان انتظار داشته باشیم که در کشور تحولاتی رخ دهد.

نماینده دوره های پنجم، ششم و هفتم مجلس شورای اسلامی متذکر شد: این مساله درباره برنامه نیز حاکم است. مطابق برنامه سال ۵۱، تنها برنامه عمرانی داشتیم و برنامه ای به عنوان قوانین توسعه پیش بینی نشده بود. از مجلس سوم به بعد همان تبصره هایی که در بودجه می آید به میزان بیشتری تحت عنوان قوانین برنامه توسعه ذکر شدند. در حالی که ارقام و آمار قابل سنجش وجود ندارد. در مجلس پنجم و در اواخر جریان بررسی برنامه سوم یکی از افراد پیشنهاد کرد که جدول ارقام اهداف کمی برنامه حذف شوند. هرچه استدلال شد که اگر این جدول برداشته شود، دیگر هیچ نظارت و بازخواستی انجام نمی شود، تاثیری نداشت. به هر حال مجلس ارقام هدف را از برنامه حذف کرد. این مسائل رد پای مجلس را در وضعیت اقتصاد کلان کشور نشان می دهد.

سبحانی به بررسی قوانین مرتبط به نظام بانکی پرداخت و توضیح داد: نظام بانکی در مسائل مالی و توسعه ای کشور بسیار موثر است. قانون موثر در بخش بانکی مرتبط به سال ۱۳۵۱ تحت عنوان قانون پولی و بانکی کشور است. این قانون، قانون سال ۱۳۳۲ را که به موجب آن بانک مرکزی به وجود آمد، نقض نکرده است اما در مواردی، جانشین آن شد. در سال ۱۳۶۲ قانون بانکداری بدون ربا تصویب شد. این قانون جایگزین یکی از فصول قانون پولی و بانکی کشور شده است. متاسفانه این اقدام نواقصی دارد. چراکه بدون توجه به فصول دیگر قانون سال ۵۱، در جست و جوی حذف ربا در جامعه بودند. در حالی که این فصل حذف ربا با سایر فصول قانون جامع پولی و بانکی ارتباط دارد.

وی با بیان اینکه «آیین نامه های اجرایی قانون بانکداری بدون ربا که در زمستان سال ۶۲ به تصویب هیئت وزیران رسیده است، مطابق قانون بانکداری بدون ربا نیست»، تصریح کرد: قانون بانکداری بدون ربا در بهار سال ۶۲ در مجلس در حال بررسی بود. مذاکرات نشان می دهد که هنگام بررسی ماده های آن، یکی از نمایندگان مجلس می گوید که دستور العمل های اجرایی این قانونی که در حال بررسی است را بانک مرکزی قبلا نوشته است. رئیس کل بانک مرکزی وقت نیز این مساله را تایید می کند و می گوید این اقدام را انجام داده ایم تا از قانون بانکداری بدون ربا استقبال کنیم. به این معنا که قبل از اینکه قانون نوشته شود، دستور العمل اجرایی آن نوشته شده است. مساله این است که همان دستورالعمل های اجرایی بانک مرکزی بعد از تصویب قانون به تایید هیئت وزیران رسیده است. لذا اگر بررسی کنید، در می یابید که برخی از آیین نامه ها با قانون هم خوانی ندارد. آنچه که در نظام بانکی ایران می گذرد دستور العمل های بانک مرکزی و آیین نامه هایی است که هیئت وزیران تصویب کرده است و مطابق قانون بانک داری بدون ربا نیست.

نماینده دوره های پنجم، ششم و هفتم مجلس شورای اسلامی در پاسخ به این پرسش که اگر آیین نامه ها مغایر قانون بود، چرا آن را اصلاح نکردند؟»، گفت: در سال ۱۳۶۲ ، اصل ۱۳۸ در قانون اساسی وجود نداشت. این اصل بیان می کند که مصوبات هیئت وزیران باید نزد رئیس مجلس بررسی و اگر مغایر قانون بود بازگردانده شود. در حال حاضر شورای پول و اعتبار اقداماتی را انجام می دهد که نه با قانون بانکداری بدون ربا بلکه با قانون سال ۵۱ انطباق دارد. همچنین برخی از اقدامات شورای پول و اعتبار با قانون عملیات بانکی بدون ربا سازگاری ندارد. به عنوان نمونه در قوانین موجود به شورای پول و اعتبار اجازه تعیین سود سپرده های مردم را نداده اند.

وی افزود: نمایندگان مجلس در تمام این سالها به دنبال انطباق آنچه که در بانک ها عمل می شود و آنچه که در قانون گفته شده است، نبودند. قوه قضاییه ناظر بر حسن اجرای قوانین است اما هرگز نگفته است که آنچه که در بانک ها اجرا می شود، مطابق قانون بانکداری بدون ربا نیست. معمولا سازمان بازرسی کل کشور به عنوان سازمانی شناخته می شود که موارد منفی و خلاف را آشکار می کند اما هیچگاه برنامه های توسعه کشور را بررسی نکرده است تا مشخص شود که آیا برنامه اجرا شده است؟

سبحانی تصریح کرد: رد پای مجلس در تمام امور کشور دیده می شود. به عنوان نمونه در مساله تربیت نیروی انسانی و حجم وسیع فارغ التحصیل بیکار رد پای نمایندگان مجلس دیده می شود. این مساله از نظر قانون گذاری به شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز مرتبط است اما لجستیک این نیروی انسانی را مجلس از طریق جعل واژه ای به نام درآمد اختصاصی تامین می کند. در قانون محاسبات سال ۶۶ قرار بر این بود که تنها یک سال درآمد اختصاصی وجود داشته باشد و سپس اصلاح شود. اما در عمل نه تنها اصلاح نشد بلکه تا کنون نیز ادامه داشته است و نرخ رشد درآمد اختصاصی در بودجه کشور به مراتب بیشتر از نرخ رشد درآمد عمومی است. دانشگاه ها اعم از بهداشت درمان و آموزش عالی تا می توانستند در مقاطع مختلف، در رشته های مختلف و در شهرهای مختلف دانشجو جذب کردند.

استاد تمام دانشگاه تهران تخفیف های مالیاتی، معافیت های مالیاتی و بخشودگی های مالیاتی که مجلس اعمال می کند را بدون هدف دانست و اظهار کرد: به عنوان نمونه بخش کشاورزی که شامل باغداری، زراعت، آبزیان، شیلات و صنایع کشاورزی است، به شکل کلی معاف از مالیات است. اما با این وجود تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در بخش کشاورزی حدود سه درصد است. بنابراین معافیت مالیاتی بخش کشاورزی، به رشد و رونق کشاورزی کمکی نکرده است. باید میان معاف کردن و نتایجی که حاصل می شود، رابطه وجود داشته باشد. این مورد درباره شرکت های تعاونی نیز مطرح است. برخی از نهادهای بسیار قدرتمند به منظور معافیت مالیاتی در قالب تعاونی ها تشکیل می شوند.

وی تصریح کرد: مجالس از نظر خودشان، بسیار مردمی عمل می کنند و به رفاه افرادی که وکیل آنها هستند، توجه بسیاری می کنند. کارمندان نظام اداری از جمله این افراد محسوب می شوند. می توان ادعا کرد که هیچ نماینده ای مخالفتی با مسائل مالی مربوط به کارمندان نمی کند که پیامد این اقدامات این شده است که ممکن است در چند سال آینده تمام درآمد عمومی دولت کفایت حقوق پرسنل دولتی را ندهد. استاد تمام دانشگاه تهران درباره مصوباتی در پایان ساعات کاری در بودجه تصویب شده اند توضیح داد:  این مصوبات ده ها بودجه را تحت تاثیر قرار داده است. پیشنهاد اعطای یک ماه پاداش به ازای هر سال خدمت به کارمندان نمونه ای از این پیشنهادات است. در یک سال در هنگام بررسی لایحه بودجه بعد از اذان مغرب و در فضای بسیار خسته کننده، رئیس یکی از کمیسیون ها این پیشنهاد را مطرح کرد که تصویب شد. دولت بررسی کرد که افرادی ۴۵ سال کاری دارند و دولت توانایی پرداخت چنین هزینه ای ندارد و آن پیشنهاد را به ۳۰ ماه پاداش به ۳۰ سال کار تبدیل کرد. این مصوبه نه تنها در لایحه بودجه بلکه در برنامه توسعه آن زمان مطرح شد و برنامه که تمام شد در برنامه های دیگر نیز بیان شد. مساله این است که حجم هزینه ای که بر دوش دولت قرار گرفت که در آن زمان پیش بینی نمی شد. درباره صندوق تامین اجتماعی نیز به این شکل تصمیم گیری می شود.

سبحانی در پایان خاطرنشان کرد: ایران، کشور در حال توسعه محسوب می شود. می پذیریم که میان عملکرد و آنچه که مطلوبمان در قانون اساسی است، فاصله داریم اما باید تلاش کنیم تا این شکاف کاهش دهیم. صرف نظر از اینکه چه کسی به کجا وابستگی سیاسی دارد باید تلاش کنیم تا مجلس از موقعیت خود به جا و مناسب استفاده کند. انتظار ایجاد تحول بنیادی در کوتاه مدت نداریم اما انتظار کاهش نرخ رشد تخریب را می توانیم داشته باشیم.

منبع: جماران

::::

مطالب مرتبط:

• بانکداری اسلامی از قانون فراتر نرفته است
• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
• اصلاحیه قانون بودجه دهم شهریور به مجلس ارایه می شود
• نظارت استصوابی خلاف شرع و قانون اساسی است
• انحراف آشکار از اصول اقتصادی قانون اساسی و آرمان بهشتی